A Ação Popular na Ordem Jurídica Brasileira

Jorge Bezerra
a ação popular na ordem jurídica brasileira

A ação popular é ação constitucional. Encontra-se prevista na seguinte disposição da nossa carta política:

qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência CF/88, art. 5.°, LXXIII

Conceito e Características da Ação Popular

Maria Sylvia Zanella di Pietro, nos oferece a seguinte conceituação: “Ação Popular é a ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou entidades de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos responsáveis pela lesão.”

A ação popular apresenta as seguintes características que lhe são peculiares:

  • constitui importante instrumento de democracia direta e participação política
  • busca a proteção da res publica (coisa pública) ou de interesses difusos

Requisitos da Ação Popular

Constitui requisito objetivo da ação popular a lesividade, caracterizada pelos seguintes aspectos:

  • lesividade ao patrimônio público (referência ao patrimônio da Administração Pública Direta)
  • lesividade ao patrimônio de entidade de que o Estado participe (Administração Pública Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e as pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público)
  • lesividade à moralidade administrativa
  • lesividade ao meio ambiente
  • lesividade ao patrimônio histórico e cultural

Afinal, o que vem a ser lesividade?

Lesividade é a expressão da ilegalidade que causa dano ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. Ou seja, a lesividade (que configurará o vício do ato impugnado) é a causa, a lesão (ou dano) é o efeito.

Todavia, modernamente, há a tendência de erigir a lesão, em si, à condição de motivo autônomo de nulidade do ato e, por consequência, ensejador da ação popular.

Neste sentido, vejamos o argumento de Mancuso: “...se a causa da ação popular for um ato que o autor reputa ofensivo à moralidade administrativa, sem outra conotação de palpável lesão ao erário, cremos que em princípio a ação poderá vir a ser acolhida, em restando provada tal pretensão...”.

Em nosso pensamento, entendemos que a ação popular visa proteger tanto o patrimônio público em sua expressão material (erário, bens públicos, etc.) como em sua expressão imaterial (moralidade, meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural).

Assim, se o ato impugnado resulta em dano ao erário (como no caso de compras superfaturadas, por exemplo), esta situação (superfaturamento) caracteriza a lesividade.

Por outro lado, se o ato objeto da ação popular implicar lesividade à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, fica impossível identificar o prejuízo ao erário, sendo, todavia, necessário que se identifique o efetivo dano a esses bens imateriais.

Legitimidade ativa e passiva na Ação Popular

A legitimidade ativa pertence apenas ao cidadão brasileiro (nato ou naturalizado), que esteja no pleno gozo de seus direitos políticos, provando-se tal situação (como requisito essencial da inicial) através do título de eleitor, ou documento que a ele corresponda (art. 1º, § 3º da Lei n. 4.717/65).

Ficam excluídos do pólo ativo as pessoas com direitos políticos suspensos ou perdidos (art. 15 da CF/88), os estrangeiros, os apátridas e as pessoas jurídicas (Súmula 365 do STF)

No pólo passivo figurarão:

  • o agente que praticou o ato lesivo
  • a entidade lesada
  • os beneficiários do ato ou contrato lesivo ao patrimônio público (art. 6.° da lei)

O Ministério Público funciona como fiscal da lei, mas se o autor desistir da ação poderá promover o seu prosseguimento.

A lei permite que a pessoa jurídica cujo ato seja impugnado se abstenha de contestar o pedido ou atue ao lado do autor, se isto for útil ao interesse público. Esta situação terá lugar quando a pessoa jurídica tiver sido vítima de atos de terceiros, como é o caso de empresas que agem em conluio para fraudar licitação combinando o preço antes do certame.

- Esquema

esquema ação popular

Competência para julgamento da Ação Popular

A competência para julgamento da ação popular depende da origem do ato. Se o patrimônio lesado for da União, competente será a Justiça Federal, se o patrimônio lesado pertencer ao Estado ou ao Município, competente será a Justiça Estadual.

Concessão de liminar

A ação popular admite a concessão de liminar, se presentes o periculum in mora e o fumus boni iuris.

Além disso, a ação popular pode ser:

  • preventiva, com a finalidade de evitar a prática dos atos lesivos
  • repressiva, com o objetivo de anular o ato lesivo e impor o ressarcimento do dano e a recomposição do patrimônio público lesado

Efeitos da Ação Popular

A ação popular produz efeitos secundum eventum litis, conforme a abaixo explicado:

  • se houver decisão de mérito (ação julgada procedente ou improcedente), produzirá efeito de coisa julgada oponível erga omnes
  • se for julgada improcedente por insuficiência de provas (sem análise de mérito), haverá apenas a coisa julgada formal, podendo qualquer cidadão intentar outra ação com idêntico fundamento, desde que se valha de prova nova
  • julgada improcedente a ação (pelo art. 485 ou 487 do CPC), só produzirá efeitos depois de passar pelo duplo grau obrigatório de jurisdição
  • julgada procedente a ação, a eventual apelação será recebida no seu duplo efeito: devolutivo e suspensivo (art. 19 da lei)
  • o autor da ação popular é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé

Referencias

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Editora atlas
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular. São Paulo: Revista dos Tribunais
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. São Paulo: Editora atlas

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